Stikstof en het bestemmingsplan: de actuele stand van zaken

Al weer enige tijd geleden heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie over de Europeesrechtelijke houdbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘het PAS’).

De antwoorden op de prejudiciële vragen laten nog steeds op zich wachten. Het is onduidelijk wanneer we deze antwoorden kunnen verwachten. De praktijk staat intussen echter niet stil. Bij het opstellen van bestemmingsplannen wordt inmiddels veelvuldig gebruik gemaakt van het PAS. De behandeling van beroepen tegen deze bestemmingsplannen waarbij gebruik is gemaakt van het PAS, wordt door de Raad van State in afwachting van de antwoorden op de prejudiciële vragen echter consequent aangehouden. Op 13 december 2017 heeft de Raad van State toch een uitspraak (hierna: ‘de uitspraak Doetinchem’) gedaan waarin zij een van de rechtsvragen beantwoordt, die samenhangt met de toepassing van het PAS in het bestemmingsplanspoor. De Raad van State beantwoordt in de uitspraak Doetinchem de vraag of een melding op grond van het PAS onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie in het kader van de Natura 2000-plantoets.

Daarnaast heeft de Raad van State in een uitspraak van 20 december 2017 (hierna: ‘de uitspraak Leudal’) de jurisprudentie met betrekking tot de Natura 2000-plantoets verder uitgewerkt/gespecifieerd.

PAS-melding en referentiesituatie

De Raad van State oordeelt in de uitspraak Doetinchem dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan in het kader van de Natura 2000-plantoets geen rekening hoeft te worden gehouden met een melding op grond van het PAS. De ammoniakemissie conform een PAS-melding maakt dus geen onderdeel uit van de referentiesituatie in de Natura 2000-plantoets: de feitelijke, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.

Hiermee heeft de Raad van State naar mijn mening niet tevens geoordeeld dat een melding op grond van het PAS die voor de vaststelling van een bestemmingsplan is gedaan, niet één-op-één kan worden ingepast in een bestemmingsplan. Een ten tijde van de vaststelling van een bestemmingsplan onherroepelijke vergunning op grond de Wet natuurbescherming waaraan een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen, kan immers zondermeer één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan. Deze maakt echter  – indien hetgeen vergund is, feitelijk nog niet is gerealiseerd – ook geen onderdeel uit van de referentiesituatie in de Natura 2000-plantoets. De Raad van State bevestigt in de uitspraak Leudal dat zij geen oordeel geeft over de één-op-één inpasbaarheid van een PAS-melding. De Raad van State merkt op dat hiervoor het antwoord op de prejudiciële vragen dient te worden afgewacht.

Stikstofregeling bestemmingsplan

De Raad van State oordeelt in de uitspraken Doetinchem en Leudal verder over de stikstofregeling in deze bestemmingsplannen. In de bouwregels van het bestemmingsplan Doetinchem is een stikstofregeling opgenomen, die het kort gezegd verbiedt om veestallen uit te breiden, indien dit leidt tot een toename van ammoniakemissie ten opzichte van een referentiesituatie.

Er is volgens deze planregeling geen sprake van een toename van ammoniakemissie, indien een project of handeling niet vergunningplichtig is op grond van (thans) de Wet natuurbescherming, omdat het project blijft onder de grenswaarde (1 mol per hectare per jaar) of drempelwaarde (0,05 mol per hectare per jaar) uit het PAS.

De Raad van State oordeelt dat de strekking van de planregeling voldoende duidelijk is. Helaas laat de Raad van State zich niet uit over de principiële vraag of het juridisch mogelijk is om in een planregeling betekenis toe te kennen aan de grenswaarde/drempelwaarde van het PAS. Hier richtte het beroep van appellant zich niet op. In de uitspraak Leudal richtte het beroep van appellant zich wel op deze rechtsvragen. De Raad van State merkt echter op dat zij vanwege de prejudiciële vragen geen antwoord kan geven op deze rechtsvragen. Daarnaast wordt hieraan in de uitspraak Leudal niet toegekomen, nu de stikstofregeling op andere gronden de juridische toets niet kan doorstaan (zie hierna).

Met betrekking tot het in een bestemmingsplan zoeken van aansluiting bij de grens- of drempelwaarde uit het PAS merk ik het volgende op. Naar mijn mening kan worden betoogd dat een verwijzing in de planregels naar de grenswaarde van het PAS (1 mol per hectare per jaar) rechtsonzeker is, nu deze grenswaarde automatisch wordt verlaagd naar 0,05 mol per hectare per jaar, indien voor een Natura 2000-gebied de depositieruimte voor de grenswaarde 95 procent is benut.

Ten aanzien van de drempelwaarde van 0,05 mol per hectare per jaar zij kort opgemerkt dat de Raad van State in het verleden – vóór de inwerkingtreding van het PAS – (in het ‘planspoor’) heeft geoordeeld dat een toename van 0,05 mol per hectare per jaar wel degelijk significant is, indien de Kritische Depositie Waarde van de stikstofgevoelige habitats in de relevante Natura 2000-gebieden reeds wordt overschreden.

Het bestemmingsplan Leudal kent een soortgelijke stikstofregeling en bevat een gebruiksregel, die een uitbreiding van de bestaande veestapel verbiedt, indien dit leidt tot een toename van stikstofemissie.

Gelet op de definitiebepalingen omvat de bestaande veestapel de feitelijk legaal aanwezige veestapel ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel voor zover op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (oud) aanwezig zijn, het maximum aantal dieren zoals krachtens deze vergunningen is toegestaan.

De Raad van State oordeelt dat de referentiesituatie niet juist is bepaald, nu de raad ten onrechte niet is uitgegaan van de feitelijke, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. De raad is in de gehanteerde referentiesituatie immers uitgegaan van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Daarnaast oordeelt de Raad van State dat de raad ten onrechte niet duidelijk in de planregels heeft geborgd dat rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat de veebezetting ten tijde van het peilmoment onder de representatieve feitelijke bedrijfssituatie kan liggen.

De Raad van State bevestigt in de uitspraak Leudal voorts dat een passende beoordeling achterwege kan blijven, indien een vergunning op grond van de (thans) Wet natuurbescherming, dan wel een omgevingsvergunning die tevens betrekking heeft op de Natura 2000-activiteit, succesvol één-op-één wordt ingepast. Hiervoor is het noodzakelijk dat de vergunning onherroepelijk is ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan en deze is verleend met een passende beoordeling. Daarnaast mag het bestemmingsplan niet meer mogelijk maken dan met de vergunning is vergund. Een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet onherroepelijke vergunning op grond van de Wet natuurbescherming kan niet (zonder passende beoordeling) één-op-één wordt ingepast.

Heb je vragen over de doorwerking van het PAS naar het bestemmingsplan of de Natura 2000-plantoets in algemene zin, neem dan gerust contact met mij op.