Stikstofneutrale planregeling is niet helemaal stikstofneutraal

De in dit blog te bespreken uitspraak van de Afdeling van 29 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2441) gaat over het bestemmingsplan ‘Buitengebied Noordoost’, dat de gemeenteraad van Breda (hierna: ‘de gemeenteraad’) heeft vastgesteld. Het plangebied ligt in de buurt van verschillende Natura 2000-gebieden, waaronder het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’. Hoewel het bestemmingsplan vooral een conserverend karakter had, voorzag het ook in uitbreidingsmogelijkheden voor verschillende agrarische bedrijven. 

Vaststond dat de genoemde uitbreidingsmogelijkheden zouden leiden tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste Natura 2000-gebieden. Om dit te voorkomen bevatte het bestreden bestemmingsplan een planregeling die er in de kern op neer kwam dat uitbreiding van een agrarisch bedrijf uitsluitend toegestaan was, als die uitbreiding niet leidde tot een toename van de stikstofdepositie. Met deze planregeling beoogde de gemeenteraad te borgen dat de met het bestreden bestemmingsplan geboden uitbreidingsmogelijkheden geen significante gevolgen zouden hebben voor Natura 2000-gebieden. Gelet op die regeling is er ook geen passende beoordeling voor het bestreden bestemmingsplan opgesteld.  

De Afdeling komt echter tot het oordeel dat het bestemmingsplan, ondanks deze stikstofregeling, in strijd is met de Wet natuurbescherming. In deze blog bespreken wij de betreffende planregels en zetten wij het oordeel van de Afdeling hierover uiteen.

Het bestreden bestemmingsplan bepaalde voor verschillende bestemmingen dat niet mocht worden gebouwd ten behoeve van een veehouderij. In de planregels was echter een (binnenplanse) afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Op grond daarvan kon met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het genoemde bouwverbod.

Aan de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid waren wel verschillende voorwaarden verbonden. Eén van die voorwaarden is dat moest worden aangetoond dat ‘stikstofneutraal’ zou worden gebouwd en gebruikt. In de planregels was het begrip ‘stikstofneutraal’ als volgt gedefinieerd:  

De hierboven genoemde planregeling doorstaat de rechterlijke toets niet. De Afdeling geeft in de uitspraak drie redenen waarom de hiervoor besproken afwijkingsbevoegdheid in strijd is met de Wet natuurbescherming. Deze drie redenen bespreken wij hierna.

De Afdeling stelt allereerst vast dat de gemeenteraad met de in de planregels vastgelegde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, feitelijk intern salderen faciliteert. Een uitbreiding van een veehouderij was immers alleen toegestaan wanneer werd aangetoond dat sprake was van een stikstofneutrale ontwikkeling (zie ook de hierboven aangehaalde definitie van ‘stikstofneutraal’ die in de planregels was vastgelegd). Daarbij werd de stikstofdepositie van de voorgenomen uitbreiding afgezet tegen een referentiesituatie (namelijk hetgeen ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan legaal aanwezig, gebruikt en/of aangelegd is c.q. mag zijn), zodat per saldo geen sprake kon zijn van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Met het opnemen van deze regeling ging de gemeenteraad ervan uit dat was uitgesloten dat het bestreden bestemmingsplan significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zou hebben. Dit uitgangspunt sloot echter niet meer aan bij de nieuwe jurisprudentielijn van de Afdeling over intern salderen, zoals deze met de Pasgeld uitspraak (ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193) is ingezet.

In de Pasgeld-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij bestemmingsplannen die nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken, de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij het antwoord op de vraag of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand kunnen worden uitgesloten. Met andere woorden: intern salderen mag dus niet reeds in de voortoets worden betrokken om te concluderen dat een bestemmingsplan geen significante gevolgen heeft.  

In dit geval maakte het bestreden bestemmingsplan bedrijfsuitbreidingen van veehouderijen mogelijk door middel van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Naar het oordeel van de Afdeling moet de gemeenteraad al bij de vaststelling van het bestemmingsplan beoordelen of de toepassing van een dergelijke afwijkingsbevoegdheid stikstoftechnisch aanvaardbaar is. Die beoordeling mag niet worden doorgeschoven naar het moment dat van de afwijkingsbevoegdheid daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt. Bij toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid stond niet op voorhand vast dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. De mogelijke uitbreidingen van veehouderijen hadden dus passend moeten worden beoordeeld.

De Afdeling constateert daarnaast een tweede gebrek. Dit gebrek ziet op de in de planregels vastgelegde definitie van het begrip ‘stikstofneutraal’. Dat begrip gaat uit van een onjuiste referentiesituatie.  

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet onder de referentiesituatie worden verstaan de feitelijk aanwezige, planologische legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan. Beslissend is dus wat feitelijk én planologisch legaal is gerealiseerd, voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan.

De in het bestemmingsplan vastgelegde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid sloot echter aan bij hetgeen ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan “legaal aanwezig, gebruikt en/of aangelegd is c.q. mag zijn”. Daarmee wordt niet alleen rekening gehouden met feitelijk gerealiseerde situaties, maar ook met activiteiten of bebouwing die planologisch wel zijn toegestaan, maar nog niet daadwerkelijk c.q. feitelijk waren gerealiseerd. Die benaderingswijze strookt niet met de vaste jurisprudentie van de Afdeling over de wijze waarop de referentiesituatie bij bestemmingsplannen wordt bepaald.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat de voorwaarde dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen ‘stikstofneutraal’ moesten plaatsvinden, uitsluitend is gekoppeld aan de bouwregels en niet (ook) aan de gebruiksregels. Weliswaar is in de definitie van het begrip ‘stikstofneutraal’ wel bepaald dat gronden alleen mogen worden gebruikt als er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied, maar deze definitie is niet gekoppeld aan de gebruiksregels van het plan.

De consequentie hiervan was dat het planologisch gezien mogelijk was de veestapel uit te breiden in reeds gebouwde stallen, mits maar geen vergunningplichtige bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd. Een dergelijke uitbreiding valt namelijk buiten de reikwijdte van de planregel die voorschrijft dat uitbreidingen van veehouderijen stikstofneutraal moeten zijn. Dat betekende dus dat het bestemmingsplan niet in de weg stond aan een uitbreiding van de veestapel. Die uitbreiding kon weer leiden tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, terwijl vaststond dat die uitbreidingsmogelijkheden niet passend zijn beoordeeld. Omdat in de gebruiksregels geen koppeling was gelegd met het begrip ‘stikstofneutraal’, kon dan ook niet worden uitgesloten dat dergelijke uitbreidingen significante gevolgen zouden hebben voor Natura 2000-gebieden. Om deze reden hadden deze ruimtelijke ontwikkelingen dan ook passend moeten worden beoordeeld, aldus de Afdeling.

Zijn over bovenstaande vragen? Neem dan contact op met Rachid Benhadi of Iris de Jong.