Twijfel bij advocaat-generaal Kokott over houdbaarheid PAS
Advocaat-generaal Kokott heeft zich op 25 juli 2018 (ECLI:EU:C:2018:622) uitgelaten over de verenigbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘PAS’) met de Europese Habitatrichtlijn. In een notendop – spoileralert! -: Naar het oordeel van advocaat-generaal Kokott lijkt “vast te staan dat het Nederlandse PAS weliswaar veelbelovende oplossingen bevat, maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het PAS in zijn huidige vorm voldoet aan de eisen van (…) de Habitatrichtlijn” (punt 158 van de conclusie). Een mogelijke escape voor het PAS – als dat al mogelijk zou zijn, dan zijn daar heel veel juridische mitsen en maren aan verbonden – lijkt het doorlopen van een ADC-toets te zijn.
Advies
De conclusie van de A-G bevat een schat aan informatie en inzichten voor de juridische praktijk. Veel punten verdienen nog nadere overdenking en overpeinzing. Zeker waar het de vraag betreft of het Nederlandse systeem op andere punten voldoet. Daar is dit blog evenwel niet voor bedoeld (zoals gezegd een aantal punten verdient nog overdenking en overpeinzing). Hierna stip ik puntsgewijs de bevindingen van de A-G aan. Vooraf wijs ik nog op het volgende. De conclusie van de A-G betreft een advies aan het Hof van Justitie. Het is niet gezegd dat het Hof van Justitie de A-G op alle punten volgt. Het Hof van Justitie kan voor een soepelere benadering en beoordeling van het PAS kiezen. Echter, het Hof van Justitie kan ook voor een strengere benadering – dan de A-G voorstaat – kiezen. De conclusie van de A-G kan dan ook pas goed op waarde worden geschat als het Hof arrest heeft gewezen. Ik ben benieuwd of het Hof erin slaagt om dit jaar nog arrest te wijzen.
Belangrijkste bevindingen op een rij
Zoals gezegd hierna puntsgewijs de – naar mijn oordeel – belangrijkste bevindingen van de A-G:
- Hoewel de Habitatrichtlijn (idealiter) een individuele beoordeling van plannen en projecten beoogt, verzet deze zich niet tegen een programmatische aanpak zoals het PAS.
- Met het voorgaande is echter niet gezegd dat het PAS en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling voldoen aan de eisen van de Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn stelt hoge eisen aan een passende beoordeling. Een passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen. De eisen die deze criteria aan een programmatische totaalbeoordeling stellen, zijn dan ook behoorlijk hoog, met name omdat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de uitkomst moet worden uitgesloten.
- De omstandigheid dat de totale stikstofdepositie met het PAS zal dalen, moet weliswaar worden toegejuicht, maar is op zichzelf niet noodzakelijkerwijs voldoende. De Habitatrichtlijn eist dat het niveau van belasting zo ver wordt verminderd dat op lange termijn een gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.
- Voorts is het waarschijnlijk ook noodzakelijk, in aanmerking te nemen in hoeverre de afzonderlijke beschermde habitats al langere tijd zijn blootgesteld aan te veel stikstofdepositie (dus een stikstofdepositie die hoger is dan de kritische depositiewaarde). Totdat de aanwezige stikstofvoorraden zijn weggewerkt, kan het daarom nodig zijn, zelfs nog minder nieuwe stikstofdeposities toe te staan dan in de kritische depositiewaarde is bepaald.
- Uit het verzoek van de Raad van State aan het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing blijkt dat in veel Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelaste situatie. De kritische depositiewaarden worden in die gebieden overschreden. Bij de vaststelling van het PAS achtte men het echter kennelijk niet realistisch en politiek niet haalbaar de ‘critical loads’ (=kritische depositiewaarden) in acht te nemen. In plaats daarvan wordt het doel van het PAS beschreven als het tegen elkaar afwegen van de voordelen voor de natuur en de lasten voor de samenleving. Wanneer deze beschrijving klopt, zo merkt A-G Kokott op, zou het PAS geen geschikt instrument zijn voor het verlenen van een natuurbeschermingsvergunningen voor projecten. In dat geval moet een ADC-toets worden doorlopen. Het verzoek om een prejudiciële beslissing stelt het Hof echter niet in staat, daarover definitief uitspraak te doen.
- Maatregelen ter vermindering van stikstofdepositie uit andere bronnen, herstelmaatregelen ter versterking van stikstofgevoelige habitattypen in de betrokken gebieden en de autonome daling van stikstofemissies mogen uitsluitend betrokken worden in een passende beoordeling bij het toestaan van een extra stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied, wanneer op het tijdstip waarop toestemming wordt verleend, al definitief vaststaat dat de totale belasting van het gebied door stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft vanaf welke sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Voor het toestaan van extra stikstofdepositie volstaat het echter niet dat de totale depositie weliswaar afneemt, maar de betrokken oppervlakten desondanks nog steeds met te veel stikstof worden belast. Loutere prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen.
- Projecten die minder dan de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr of de grenswaarde van 0,05 tot 1 mol N/ha/jr aan de stikstofdepositie in beschermingszones bijdragen, worden door het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht. De Habitatrichtlijn staat niet in de weg aan een dergelijke wettelijke regeling, mits op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden.
- Projecten in de zin van de m.e.r.-richtlijn zijn in ieder geval óók projecten in de zin van de Habitatrichtlijn. Advocaat-generaal Kokott sluit echter niet uit dat het begrip ‘project’ volgens de habitatrichtlijn ruimer kan zijn. Anders dan de Raad van State meent, wordt het begrip ‘project’ in de zin van de Habitatrichtlijn niet definitief afgebakend door de definitie van het begrip ‘project’ in de m.e.r.-richtlijn. Doorslaggevend is of de betreffende activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat kan voor bemesting en beweiding van agrarische gronden niet worden uitgesloten, aangezien de daaruit resulterende stikstofdepositie een groot aantal beschermde habitattypen kan aantasten.
- Op basis van bovenstaande uiteenzetting lijkt vast te staan dat het Nederlandse PAS weliswaar veelbelovende oplossingen bevat, maar dat er over het geheel genomen aanmerkelijke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of het PAS (in zijn huidige vorm) voldoet aan de eisen van de Habitatrichtlijn.
Stel je vragen aan onze specialisten
“Neem contact met mij op en ontvang antwoord op jouw vragen. Ik ben bereikbaar per mail of telefoon.”
