Warmtenet stuit op gelijkwaardigheid – ook onder de Omgevingswet
Veel gemeenten – in het Klimaatakkoord de spil in de energietransitie genoemd – willen zo snel en zoveel mogelijk woningen aansluiten op andere energie- en warmtevoorzieningen dan het gasnet. Al enige tijd wordt de aanleg van warmtenetten in woonwijken als één van de beste oplossingen gezien.
In de uitspraak van 24 april 2020 (ECLI:NL:RBAMS:2020:2413) oordeelt de rechtbank Amsterdam dat het warmteplan voor een warmtenet van de gemeente Amsterdam in strijd is met de gelijkwaardigheidsbepaling uit het Bouwbesluit 2012.
Wat is het probleem?
Vollooprisico
Amsterdam heeft een warmteplan vastgesteld voor 2.700 woningen van de nieuwbouwwijk Sluisbuurt. De gemeente wil daar de huizen en gebouwen verplicht op het nieuwe warmtenet laten aansluiten. De verplichte aansluiting moet ervoor zorgen dat er straks voldoende aansluitingen zijn om de aanleg en exploitatie van het warmtenet rendabel te maken.
Een warmtenet is namelijk erg kostbaar en vereist veel organisatie. Naast een warmteproducent zijn een netwerkeigenaar, netwerkbeheerder en leverancier noodzakelijk om het warmtenet met een hoge mate van leveringszekerheid te exploiteren. Dit betekent dat een warmtenet met weinig aansluitingen niet snel rendabel zal zijn. Dit vraagstuk wordt ook wel het ‘(niet) vollooprisico’ genoemd.
Warmtenet niet meer de enige duurzame oplossing
Voor een nieuw warmtenet is het dus belangrijk om investeerders zoveel mogelijk zekerheid te geven dat er voldoende aansluitingen zullen zijn. Bij nieuwbouwwijken lijkt dat op het eerste oog makkelijker dan bij bestaande wijken. Er ligt nog geen gasnet, dus door bij de nieuwe wijk meteen een warmtenet aan te leggen, lijkt het logisch dat de bewoners hun nieuwe woning zullen willen aansluiten op dit warmtenet voor hun energie- en warmtevoorziening.
Maar door de snelle ontwikkelingen in de energietransitie is een warmtenet al niet meer de enige duurzame oplossing voor grootschalige warmtevoorziening in nieuwe woonwijken. Nieuwe woningen kunnen steeds beter geïsoleerd worden gebouwd. Daardoor kan de woning bijvoorbeeld met een warmtepomp (mede) gevoed door energie van zonnepanelen worden verwarmd en is aansluiting op een warmtenet niet nodig.
Gelijkwaardigheidsbepaling: ruimte voor alternatieve innovatieve oplossingen
Voor nieuwe woningen is in het Bouwbesluit (artikel 6.10) een aansluitplicht op het warmtenet opgenomen, maar tegelijk is ook de gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.3) van toepassing. Hierdoor vervalt de aansluitplicht op het warmtenet als er in een gebouw een andere gelijkwaardige oplossing is die “tenminste even energiezuinig is en dezelfde mate van bescherming van het milieu biedt”. Dit algemene principe van gelijkwaardigheid zorgt ervoor dat het Bouwbesluit ruimte laat voor alternatieve innovatieve oplossingen.
Met andere woorden: als met een andere warmtevoorziening die even energiezuinig is als een warmtenet (en dezelfde mate van bescherming van het milieu biedt) een woning kan worden verwarmd, hoeft die woning niet op het warmtenet te worden aangesloten. Zeker in deze tijd van snelle ontwikkelingen op het gebied van duurzaamheid zijn gelijkwaardige oplossingen niet ondenkbaar. De gelijkwaardigheidsbepaling vormt dus een risico voor een rendabel warmtenet omdat daardoor het vereiste aantal aansluitingen mogelijk niet wordt gehaald (vollooprisico).
Uitspraak rechtbank Amsterdam
Concretiserend besluit van algemene strekking
Allereerst bevestigt de rechtbank dat het door de gemeenteraad vastgestelde warmteplan dat een warmtenet in de Sluisbuurt mogelijk maakt, een zogenoemd “concretiserend besluit van algemene strekking” is, waartegen beroep kan worden ingesteld.
Warmteplan in strijd met gelijkwaardigheidsbepaling?
De ‘Stichting ter bevordering van de Fossielvrij-beweging’ heeft beroep ingesteld tegen dit warmteplan. De Stichting vindt dat het warmteplan in strijd is met de gelijkwaardigheidsbepaling, omdat elektriciteit van zonnepanelen voor een warmtepomp niet mag worden meegerekend bij het bepalen of sprake is van een gelijkwaardige oplossing.
In het warmteplan is te lezen:
“De warmteopwekking vindt nu plaats door middel van een elektrische warmtepomp die wordt gevoed door het elektriciteitsnet. Eventueel in het ontwerp opgenomen PV-panelen voor de opwekking van duurzame elektriciteit worden geacht niet te worden ingezet voor de warmtepomp. Enerzijds is dat een gevolg van de zienswijze dat PV-panelen worden ingezet ten behoeve van de elektriciteitsketen en niet de warmteketen. Deze zienswijze is enerzijds gestoeld op de veronderstelling dat PV-panelen onafhankelijk van de gekozen warmtevoorziening zullen worden gekozen en anderzijds op de wetenschap dat de gelijktijdigheid tussen opwekking (als de zon schijnt) en vraag (als het koud) is, slechts beperkt is. Voorlopig zullen warmtepompen vooral in de winter een beroep doen op het nationale elektriciteitspark.”
De gemeente maakt bij de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen (met dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu) dus onderscheid tussen energie voor de elektriciteitsketen dan wel warmteketen en sluit daarbij zonnepanelen voor de opwekking van duurzame elektriciteit (voor een warmtepomp) uit.
De rechtbank overweegt dat het Bouwbesluit dit onderscheid niet maakt en wijst op de prestatie-eisen en functionele eisen van het Bouwbesluit in het licht van het criterium ‘dezelfde mate van energiezuinigheid’. Voor energiezuinigheid kent het Bouwbesluit de energieprestatiecoëfficiënt (epc-norm) waaraan een gebouw moet voldoen. In die epc zijn de energieprestaties van de warmtebron, de warmtevraag, de elektriciteitsvraag en de elektriciteitsproductie verdisconteerd, aldus de rechtbank.
Het onderscheid tussen warmteketen en de elektriciteitsketen bij de energiezuinigheid van een warmtevoorziening voor een gebouw, is in het Bouwbesluit inderdaad niet terug te vinden. Het gaat erom of een warmtevoorziening in dezelfde mate energiezuinig is. Of voor de warmtevoorziening ook elektriciteit van zonnepanelen wordt gebruikt, is slechts van belang voor het bepalen van de energiezuinigheid van die oplossing en niet voor de vraag of sprake is van een gelijkwaardige oplossing.
In de Nota van Toelichting is bij de gelijkwaardigheidsbepaling weliswaar beschreven dat de gemeente de berekeningswijze van de energiezuinigheid van een gebouw zelf mag invullen, maar die gemeentelijke vrijheid gaat niet zover dat de gemeente gelijkwaardige oplossingen ‘op zichzelf’ kan beperken of zelfs uitsluiten. In de toelichting ligt niet voor niets de nadruk op de energiezuinigheids- en milieuprestaties van het warmtenet en de gelijkwaardige oplossing. De kern van de gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit – met ruimte voor innovaties – is nu juist dat elke aan een warmtenet gelijkwaardige oplossing voor een bouwwerk mogelijk is.
In dit geval kunnen de woningen met zonnepanelen en een warmtepomp een woning verwarmen op een ten minste even energiezuinige wijze als het in het warmteplan genoemde warmtenet. De onderbouwing van de gemeente om de elektriciteit van zonnepanelen niet mee te nemen in de berekening van de energiezuinigheid van dit alternatief, omdat deze “wordt geacht” niet te worden ingezet voor de warmtepomp, kan alleen een deugdelijk argument zijn als dit feitelijk ook zo is.
Rechtbank: Warmteplan beperkt toetsing aan gelijkwaardigheid
De rechtbank oordeelt dat het warmteplan de toetsing aan de gelijkwaardigheid beperkt en daarom in strijd is met de gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit. De uitspraak van de rechtbank is goed te volgen. Het principe van de gelijkwaardige oplossing biedt belangrijke flexibiliteit- en innovatiemogelijkheden waarvan de praktijk ook veel gebruik maakt. Niet voor niets is de gelijkwaardigheidsbepaling in de algemene bepalingen opgenomen en van toepassing op bijna alle bepalingen van het Bouwbesluit. Beperkingen aan dat principe zijn ongewenst.
Hoger beroep bij Raad van State
De gemeente is in hoger beroep gegaan om definitief duidelijkheid te krijgen. Gemeenten en andere initiatiefnemers zullen de uitspraak van de Raad van State met spanning afwachten. Omdat de uitspraak van de rechtbank in lijn is met het grote belang dat in de rechtspraak aan de gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit wordt gehecht (o.a. ABRS 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3976), zal de uitspraak in hoger beroep vermoedelijk stand houden. Als de Raad van State de beperking van gelijkwaardige oplossingen volgens het warmteplan in hoger beroep toch geoorloofd oordeelt, zet dat de deur open naar meer beperkingen aan gelijkwaardige oplossingen.
Hoe nu verder?
De gelijkwaardigheidsbepaling staat voorlopig dus in de weg aan het warmtenet voor de Sluisbuurt. De oplossing zal op dit moment vooral te vinden zijn in het verhogen van de mate van energiezuinigheid van het warmtenet (hoger dan die van de warmtepomp met zonnepanelen) of de bescherming van het milieu. Omdat nieuwbouwwoningen tegenwoordig (zeer) goed geïsoleerd worden opgeleverd, is bijvoorbeeld een minder hoge aanlevertemperatuur nodig. Ook kan een meer duurzame warmtebron van het warmtenet tot meer energiezuinigheid leiden. Hierdoor zouden warmtenetten beter kunnen concurreren met gelijkwaardige oplossingen zoals een warmtepomp met zonnepanelen. Om het voordeel van de ‘grote aantallen’ van warmtenetten te benutten, zullen warmtenetten dus mee moeten in de snelle ontwikkelingen in de op volle toeren draaiende energietransitie, anders worden de warmtenetten ingehaald als beste optie om de belangrijke energiedoelstellingen te halen.
Hierbij zal natuurlijk – geheel los van de juridische gelijkwaardigheidsdiscussie – de kostprijs van warmte langs het warmtenet niet onbelangrijk zijn. Als aansluiting op een warmtenet de goedkoopste warmtevoorziening is, zal het vollooprisico aan belang inboeten.
Omgevingswet?
Gelijkwaardigheidsbepaling komt terug in Omgevingswet
Ook de Omgevingswet kan niet alles oplossen. Met de Omgevingswet kan de gemeente het warmtenet met lokaal en integraal maatwerk vastleggen in het omgevingsplan. Maar de gelijkwaardigheidsbepaling komt ook onder de Omgevingswet (artikel 4.7 Ow) terug. Bovendien komt de aansluitplicht op een warmtenet niet terug in het Besluit bouwwerken leefomgeving onder de Omgevingswet. In de toelichting is hierover te lezen dat gemeenten hiervoor in hun omgevingsplannen lokale regels kunnen opstellen. Als gemeenten daarvoor eigen regels willen stellen, zullen zij er allereerst voor moeten zorgen dat tijdig (1 januari 2022) een omgevingsplan met die nieuwe regels wordt voorbereid. Daarbij zal dus ook rekening moeten worden gehouden met de gelijkwaardigheidsbepaling en het daarmee samenhangende risico dat een warmteplan niet voldoende volloopt.
Overigens is in de zogenoemde bruidsschat een overgangsregeling opgenomen voor bestaande warmtenetten vastgelegd. Deze regeling is vergelijkbaar met de regeling in het Bouwbesluit. De bruidsschat loopt tot 1 januari 2029 en geeft gemeenten met een (net) bestaand warmtenet dus tijd om na te denken over hoe zij – o.a. de aansluitplicht – in hun omgevingsplan hun warmtenet(ten) willen regelen.
Voorbeeld Staalkaart energietransitie
In vier zogenoemde ‘staalkaarten’ zijn voorbeelduitwerkingen van onderdelen van een omgevingsplan beschreven. Deze staalkaarten zijn als inspiratiebron bedoeld voor makers van omgevingsplannen. Zo is in de ‘Staalkaart Energietransitie’ ook een voorbeeld opgenomen van hoe je een warmtenet in een omgevingsplan kunt opnemen. Maar hierbij wordt voorbijgegaan aan de gelijkwaardigheidsbepaling. De voorbeeldplanregeling is vooral heel ruim opgezet en laat geen keuze zien voor een specifieke energievoorziening zoals een warmtenet. Zo is daarin als voorbeeldplanregel te lezen
“Ter plaatse van de functie wonen zijn uitsluitend de volgende activiteiten toegestaan: (b.) het bouwen, installeren en gebruiken van voorzieningen die die nodig zijn voor een duurzame energie- en warmtevoorziening van de woning.”
Deze regeling geeft veel flexibiliteit, wat in de snel veranderende wereld van de energietransitie een groot voordeel is. Warmtenetten zijn in dit voorbeeldplan slechts een van de mogelijke warmtevoorzieningen zonder enige waarborg over bijvoorbeeld een minimum aantal aansluitingen. Daarvoor zal lokaal maatwerk nodig zijn, waarbij rekening moet worden gehouden met het gelijkwaardigheidsbeginsel. Onder de Omgevingswet wordt het mogelijk gebodsbepalingen in een omgevingsplan vast te leggen en een aansluitplicht voor een aangewezen gebied is dan ook zeker denkbaar, maar doorkruising van de gelijkwaardigheidsbepaling van de Omgevingswet zal niet mogelijk zijn.
Omdat de gelijkwaardigheidsbepaling onder Omgevingswet terugkomt, zal de uitspraak van de Raad van State op het hoger beroep van de gemeente over haar warmteplan ook van belang zijn voor de periode na inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Conclusie
De gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit is en blijft een risico voor het (niet) ‘vollopen’ van warmtenetten. De oplossing hiervoor mag niet bestaan uit het beperken van dit principe van de gelijkwaardige oplossing. De oplossing zal vooral moeten worden gevonden in het zo energiezuinig en milieuvriendelijk mogelijk maken van de warmtenetten en langs andere wegen aantrekkelijk maken van warmtenetten om erop aan te sluiten.
Onder de Omgevingswet mogen gemeenten in hun omgevingsplannen lokale maatwerkoplossingen voor warmtenetten opnemen, maar ook dan zullen zij rekening moeten blijven houden met gelijkwaardige warmte-oplossingen.
Mocht je vragen hebben over deze blog, neem dan gerust contact met mij op.
