Wat je moet weten voordat de Omgevingswet in werking treedt: wijzigen van het omgevingsplan, kan dat zomaar?

Volgens de huidige planning treedt de Omgevingswet (hierna: ‘de Ow’) op 1 januari 2023 in werking. Gemeenten en andere organisaties zijn al druk bezig zich voor te bereiden op de komst van de Omgevingswet. Wij helpen hen daarbij. Zo lezen wij mee met concept-omgevingsplannen en beantwoorden wij concrete vragen over de Omgevingswet, de AMvB’s en de bruidsschat. Ook bij onze advisering over ruimtelijke ontwikkelingen naar huidig recht betrekken wij al of de inwerkingtreding van de Omgevingswet daarvoor gevolgen heeft.

Wij signaleren terugkerende vraagstukken, bijvoorbeeld bij het formuleren van omgevingsplanregels, bij het (al dan niet) overhevelen van decentrale regels naar het omgevingsplan en bij het werken met de bruidsschat. In een eerdere blog zijn wij al ingegaan op de gevolgen van de Omgevingswet voor in bestemmingsplannen vastgelegde wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten.

Deze blog gaat over het ‘wijzigen’ van het omgevingsplan van rechtswege. Wij beantwoorden de vraag of dat zomaar kan.

Zoals wij in onze eerdere blog hebben beschreven, beschikt iedere gemeente vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet over een omgevingsplan van rechtswege. Dit omgevingsplan van rechtswege (ook wel: ‘het tijdelijke deel van het omgevingsplan’) bestaat grofweg uit twee onderdelen:

Gemeentelijke verordeningen, uitzonderingen daargelaten (bijvoorbeeld de geurverordening en bepaalde regels uit de erfgoedverordening), maken geen deel uit van het omgevingsplan van rechtswege.

De bruidsschat bevat regels die met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op rijksniveau vervallen. Om te voorkomen dat door het schrappen van de regels op rijksniveau een rechtsvacuüm ontstaat, verdwijnen deze rijksregels niet, maar worden deze toegevoegd aan en daarmee onderdeel van, het omgevingsplan van rechtswege. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer die niet terugkomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het betreft onder meer regels over geur, geluid en trillinghinder. Ook de regels over vergunningvrij bouwen hebben een plaats gekregen in de bruidsschat.

Het wijzigen van het omgevingsplan is onder de Omgevingswet natuurlijk nog steeds mogelijk, maar dat is niet (altijd) eenvoudig. Het hangt af van de wijziging die doorgevoerd moet worden. Wil de gemeente bijvoorbeeld de bestaande ruimtelijke plannen die onderdeel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege wijzigen? Of de bruidsschat? Of wil de gemeente een regeling die nu in een decentrale (autonome) verordening staat aan het omgevingsplan toevoegen? Hierna gaan wij hier verder op in.

Hiervoor hebben wij toegelicht dat het omgevingsplan van rechtswege grofweg bestaat uit de bestaande ruimtelijke plannen (1) en de bruidsschat (2).

Artikel 22.6, eerste lid, van de Ow heeft betrekking op de bestaande ruimtelijke plannen (1). Dat artikel bepaalt dat de bestaande ruimtelijke regels in het omgevingsplan van rechtswege alleen ‘alle tegelijk’ kunnen vervallen:

“1. Bij de vaststelling van een omgevingsplan kunnen de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in een besluit als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, onder a, b, c, g, h, i, j, k, l of m, van de Invoeringswet Omgevingswet alleen alle tegelijk komen te vervallen.”

Artikel 22.6, eerste lid, van de Ow heeft belangrijke gevolgen voor het (gefaseerd) kunnen wijzigen van het omgevingsplan. Uit het artikel volgt namelijk dat het niet mogelijk is om regels uit de bestaande ruimtelijke plannen aan te passen. Ook is het niet mogelijk om per locatie alleen een deel van de daar op grond van het ruimtelijk plan geldende regels van het tijdelijke deel te laten vervallen. Bij een vaststellingsbesluit kunnen alleen alle voor een locatie geldende regels van het tijdelijke deel vervallen. Bij een wijziging van regels in het tijdelijke deel, zullen dus alle regels voor de betrokken locatie (ook de regels die op zichzelf niet gewijzigd hoeven te worden) opnieuw vastgesteld moeten worden en met inachtneming van de regels van de Omgevingswet in het nieuwe deel van het omgevingsplan vastgelegd moeten worden.

In feite moet er bij het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege steeds een stuk uit de oude verbeelding of plankaart worden geknipt. Niet alleen de bestemming en daarbij behorende regels voor de desbetreffende locatie vervallen. Maar ook de in een bestemmingsplan opgenomen algemene regels, zoals begripsomschrijvingen, wijze van meten en overgangsrechtelijke bepalingen, vervallen voor die locatie.

Dit heeft te maken met de nieuwe digitale standaarden. Omdat onder de Omgevingswet wordt gewerkt met nieuwe digitale standaarden, kunnen de besluiten uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan niet in geconsolideerde vorm beschikbaar worden gesteld. Daarom zijn die besluiten raadpleegbaar met een ‘overbruggingsfunctie’. Via die functie kunnen alleen alle voor een locatie geldende regels tegelijk worden getoond. Om die reden is het uitgangspunt dat de regels alleen per locatie allemaal tegelijk kunnen komen te vervallen.

De Omgevingswet staat er niet aan in de weg om onderwerpen (bijvoorbeeld onderwerpen die nu in een gemeentelijke verordening staan) per locatie of in één keer voor het hele gemeentelijke grondgebied op te nemen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze ‘onderwerpsgerichte’ werkwijze kan alleen worden gevolgd als er geen conflicten met regels uit het tijdelijke deel ontstaan. Zolang de onderwerpen nog niet in het tijdelijke deel zijn geregeld, is er geen gevaar voor een conflict.

Regels over onderwerpen die niet in strijd zijn met het tijdelijke deel van het omgevingsplan, kunnen dus aanvullend daarop worden geregeld in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De regering noemt hierbij als voorbeeld een gemeentelijke monumentenregeling of de regeling voor het vellen van houtopstanden (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 100).

Is er in het bestemmingsplan (dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan van rechtswege) al een aanlegvergunningenstelsel voor het vellen van houtopstanden opgenomen, dan kunnen beide regelingen bij strijd echter niet naast elkaar bestaan en moeten alle regels uit het tijdelijke deel voor de betreffende locatie vervallen.

Dit betekent dat het ook mogelijk is om het omgevingsplan ‘aan te vullen’ met regels over bepaalde onderwerpen die niet in het tijdelijke deel zijn geregeld. Dit kan via een ‘paraplu-omgevingsplan’. Denk bijvoorbeeld aan regels over parkeren, gasloos bouwen of kamergewijze verhuur.

Regels hierover kunnen worden opgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan, dat naast het tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat. Het kan hier gaan om nieuwe onderwerpen die de regels in het tijdelijke deel aanvullen, maar ook om aanvullende regels over een onderwerp dat al in het tijdelijke deel is geregeld. Er mogen alleen geen conflicten optreden met de bestaande regels in het tijdelijke deel.

Met andere woorden: wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege, in die zin dat een regel uit het tijdelijke deel wordt vervangen door een nieuwe regel, kan niet. Aanvullende functies en regels voor een gebied of locatie stellen (naast het omgevingsplan van rechtswege) kan wel.

De regering noemt als voorbeeld het toevoegen van regels aan het nieuwe deel van het omgevingsplan voor een te realiseren dakhelling zodat het rendement van zonnepanelen wordt vergroot (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 105-106). Hierbij moet wel worden nagegaan of sprake is van een conflict met de regels over de goothoogte en nokhoogte in een bestemmingsplan.

Wij plaatsen hier de kanttekening bij dat het onderscheid tussen ‘wijzigen’ en ‘aanvullen’ niet waterdicht is. Een voorbeeld (zie ook S. Hillegers, T.E.P.A. Lam & A.G.A. Nijmeijer, ‘Van bestemmingsplan naar omgevingsplan volgens de Invoeringswet Omgevingswet’, TBR 2017/38).

Stel dat de gemeenteraad het mogelijk wil maken dat op de locatie van een horecabedrijf naast horeca ook detailhandel wordt toegestaan. De vraag is of in dat geval sprake is van een wijziging of aanvulling. Betoogd kan worden dat sprake is van een aanvulling, omdat de bestaande bestemming wordt gehandhaafd en er slechts een functie wordt toegevoegd. Bepleit zou ook kunnen worden dat hiermee de regeling wordt gewijzigd voor de betreffende locatie.

Als de omgevingsplanwetgever er ten onrechte van uitgaat dat er sprake is van een ‘aanvulling’, dan kleeft aan het geldende planologische regime in zoverre een gebrek dat ten onrechte het omgevingsplan van rechtswege in stand is gelaten. Maar wat als de vermeende aanvulling onherroepelijk wordt, omdat er tegen de aanvullende planregels geen beroep is ingesteld? Strijd met artikel 22.6 van de Ow betekent naar ons idee dat de aanvulling onverbindend is. Wij adviseren daarom om voorzichtig om te gaan met het ‘aanvullen’ van het omgevingsplan van rechtswege.

Uit de praktijk bleek dat er toch behoefte was om regels uit het tijdelijke deel ‘regelgewijs’ te kunnen laten vervallen (zie hierover Kamerstukken II 2018/19, 34986, nr. 9, p. 22-23).

Daarmee wordt bedoeld dat regels voor een bepaalde locatie met betrekking tot een bepaald onderwerp of thema uit een bestemmingsplan vervallen en hiervoor nieuwe regels worden gesteld in het nieuwe deel van het omgevingsplan. En dat terwijl de overige op de locatie geldende regels in het tijdelijke deel blijven gelden. Om dit mogelijk te maken was de tekst van artikel 22.6, tweede lid, van de Ow in het leven geroepen. Dat artikel biedt de mogelijkheid om bij het Invoeringsbesluit of bij de Invoeringsregeling gevallen aan te wijzen waarin het ‘regelgewijs’ laten vervallen van het tijdelijke deel mogelijk is:

“2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip de regels, bedoeld in het eerste lid, ook gedeeltelijk voor een locatie kunnen komen te vervallen.”

Inmiddels is er een consultatieversie van de Verzamelwet Omgevingswet beschikbaar, waarin deze mogelijkheid tot het regelgewijs laten vervallen van regels uit het tijdelijke deel wordt geschrapt (de consultatieversie is hier te raadplegen). Reden hiervoor is dat de huidige technische standaarden (IMRO) die worden gebruikt voor ruimtelijke plannen, geen consolidatiemogelijkheid kennen. Een ruimtelijk plan wordt in zijn geheel voor raadpleging beschikbaar gesteld op ruimtelijkeplannen.nl en kan niet op onderdelen worden aangepast of aangevuld. Er is bezien of het mogelijk is om met een technische oplossing toch regels op een locatie gedeeltelijk te laten vervallen, maar dat bleek niet mogelijk. Het artikellid komt daarom te vervallen.

In de memorie van toelichting bij de consultatieversie Verzamelwet Omgevingswet wordt er wel op gewezen dat het mogelijk is om te werken met voorrangsregels. In het nieuwe deel van het omgevingsplan kan een voorrangsregel worden opgenomen die ervoor zorgt dat de nieuwe regels voorgaan op de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan.

Met die voorrangsregels kunnen, in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden worden geboden. Ook kunnen bouw- en gebruiksmogelijkheden die op grond van regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zijn toegestaan, aan nadere regels worden onderworpen of zelfs geheel verboden worden verklaard. De regels in het tijdelijke deel van het omgevingsplan komen in deze constructie niet te vervallen en blijven ook raadpleegbaar.

Hiervoor zijn wij ingegaan in op de bestaande ruimtelijke plannen als onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege. In deze paragraaf staat het wijzigen van de bruidsschat centraal.

Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet, is de bruidsschat voor elke gemeente gelijk. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, dat kan meteen maar moet in beginsel binnen de overgangstermijn, kan iedere gemeente(raad) keuzes maken over de onderwerpen die zijn opgenomen in de bruidsschat en daarover al dan niet regels stellen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De raad heeft drie mogelijkheden:

Aan de gemeenteraad (of burgemeester en wethouders bij delegatie op grond van artikel 2.8 van de Ow) komt bij deze afweging beleidsruimte toe, die wordt begrensd door het criterium van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en de instructieregels die door het Rijk en de provincie worden gesteld in respectievelijk het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provinciale omgevingsverordening. Uit een besluit tot wijziging van het omgevingsplan dient expliciet te blijken hoe met de bruidsschatregels wordt omgegaan, zodat voor burgers en bedrijven duidelijk is welke (bruidsschat)regels op welke locatie gelden.

Artikelen uit de bruidsschat kunnen locatiegewijs worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Naast een locatiegewijze wijziging van de bruidsschatregels, kunnen regels uit de bruidsschat ook onderwerpsgewijs worden overgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. De (Invoeringswet) Omgevingswet bevat geen regel op grond waarvan de bruidsschatregels niet gedeeltelijk kunnen worden gewijzigd of vervangen.

Het wijzigen van een omgevingsplan is complex. Zeker in de beginfase na de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Het verlenen van een omgevingsvergunning voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit is in voorkomende gevallen waarschijnlijk een eenvoudiger alternatief om projecten planologisch mogelijk te maken zonder het omgevingsplan te wijzigen. In een opvolgend blog gaan wij verder in op de omgevingsplanactiviteit(vergunning).

Het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege gedurende de overgangsfase is complex. In deze blog hebben wij uiteengezet dat het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege, in die zin dat een regel uit de bestaande ruimtelijke plannen in het tijdelijke deel wordt vervangen door een nieuwe regel, niet kan. Wel kunnen er in het nieuwe deel van het omgevingsplan aanvullende functies en regels voor een gebied of locatie worden gesteld, voor zover deze niet conflicteren met regels uit het tijdelijke deel.

Heb je naar aanleiding van deze blog vragen, neem dan gerust contact op met Merel Copier of Frédérique Jurgens.

Wil je deze blogs standaard ontvangen in je mailbox? Meld je aan voor onze nieuwsbrief Overheidszaken om op de hoogte te worden gehouden.