Zorgplicht van waterschappen en het veranderende klimaat

Het klimaat verandert. Hittegevolgen, langere perioden van droogte en zware neerslag nemen toe. Steeds meer krijgen we te maken met het extreme weer. De huidige maatschappij probeert met de energietransitie de oorzaken van deze klimaatverandering weg te nemen. Maar zolang er sprake is van aanhoudende droogte en hevige regenbuien, blijven bedrijven en burgers de schadelijke gevolgen daarvan ondervinden.

Partijen claimen schade veroorzaakt door het extremere weer veelal bij overheden. Zij betogen dat gemeenten en waterschappen niet tijdig en/of deugdelijk hun onderhouds- en/of beheersverplichtingen zijn nagekomen. De vraag rijst: hebben die partijen een punt?

In deze blog ga ik in op de rol van het waterschap en meer specifiek bij wateroverlast als gevolg van extreem weer. Welke verplichtingen heeft het waterschap om partijen te beschermen in dit kader?

Waterschapswet en Waterwet

Het waterbeheer is in Nederland gedecentraliseerd. Het regionale beheer berust bij waterschappen. In de Waterschapswet zijn onder meer de taken en inrichting van de waterschappen en de samenstelling van hun besturen vastgelegd. De Waterwet regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen. Deze wet is onder meer gericht op het voorkomen/beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste.

Artikel 1 lid 2 van de Waterschapswet draagt waterschappen onder meer de zorg voor het watersysteem op. Het watersysteem is een samenhangend geheel van één of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken (artikel 1.1. Waterwet).

Bij de uitoefening van zijn taken moet het waterschap rekening houden met verschillende waterstaatkundige belangen. Gelet op artikel 2.1. van de Waterwet is het waterbeheer gericht op voorkoming en beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. In samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Maatstaven voor zorgplicht waterschappen

In de jurisprudentie zijn maatstaven ontwikkeld ter beantwoording van de vraag of een waterschap haar zorgplicht heeft nageleefd. In de uitspraak van 7 juli 2015 refereert het gerechtshof ’s-Hertogenbosch aan deze maatstaven.

De eerste maatstaf: ‘onderhoudsplicht afhankelijk van verschillende factoren met een zekere beleidsvrijheid voor waterschap’

Allereerst uit het arrest van de Hoge Raad van 9 oktober 1981 over een mislukte aardappeloogst door wateroverlast (ECLI:NL:HR:1981:AG4240):

• Een waterschap hoeft het uitblijven van overstromingen niet te garanderen op grond van het enkele feit dat een bepaald water in onderhoud is bij dat waterschap. Hoe ver de onderhoudsplicht van een waterschap gaat ter vermijding van het onder water lopen van laag gelegen gronden door verstopping van waterwegen, hangt van verschillende factoren af. Bij het uitoefenen van zijn onderhoudsplicht kan aan het waterschap een zekere beleidsvrijheid niet worden ontzegd.

De tweede maatstaf: ‘adequate reactie op klachten’

Uit het arrest van de Hoge Raad van 8 januari 1999 over schade door te hoog water is het volgende af te leiden (ECLI:NL:HR:1999:ZC2813, niet gepubliceerd):

• Voorts mag van een waterschap worden verlangd dat, wanneer een klacht binnenkomt over het waterpeil, het waterschap daarop adequaat reageert door naar aanleiding van die klacht een onderzoek in te stellen en zo nodig, afhankelijk van de uitkomst daarvan, de noodzakelijke en mogelijke maatregelen te treffen.

De derde maatstaf: ‘geen oneindige beleidsvrijheid?’

Uit het arrest van de Hoge Raad van 9 november 2001 over de noodzaak van goed peilbeheer is de derde maatstaf af te leiden (ECLI:NL:HR:2001:AD5302):

• Een waterschap hoeft niet steeds uit eigen beweging te onderzoeken of men last heeft van te hoge of te lage waterstanden en op basis daarvan al maatregelen te nemen vooruitlopend op een aangekondigde weersomstandigheid. Het waterschap heeft een zekere beleidsvrijheid, maar die beleidsvrijheid gaat niet zo ver dat het optreden van een waterschap slechts marginaal zou kunnen worden getoetst.

Extreme regenval mei/juni 2016: heeft het waterschap haar zorgplicht geschonden?

Eind mei en begin juni 2016 is er zware regenval geweest in het zuiden van Nederland. Dit heeft geleid tot meerdere procedures tegen gemeente en waterschappen.

Op 5 februari 2020 heeft de rechtbank Oost-Brabant in drie zaken geoordeeld over de vraag of het waterschap haar zorgplicht heeft geschonden. Hierbij zijn de hiervoor genoemde maatstaven aan de orde gekomen.

Aansprakelijkstelling waterschap voor wateroverlast en ontstane schade

In procedure I en II had een akkerbouwbedrijf schade geleden als gevolg van de zware regenval. In procedure III een gemengd agrarisch bedrijf. De schade bestond bij alle drie de bedrijven het deels volledig verloren gaan van de oogst. En daarnaast het deels achteruitgaan van de opbrengst en kwaliteit.

Zij stellen het waterschap aansprakelijk, omdat het waterschap zijn zorgplicht zou hebben geschonden. Als het waterschap tijdig maatregelen had getroffen dan zou de wateroverlast en de daardoor ontstane schade, zijn voorkomen of beperkt.

NBW-norm voor wateroverlast

De rechtbank is van oordeel het waterschap pas een verwijt gemaakt kan worden, met betrekking tot de NBW-norm, als het gaat om wateroverlast door inundatie vanuit het oppervlaktewater.

Normen in provinciale waterverordeningen

Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet zijn normen voor wateroverlast juridisch verankerd in de provinciale waterverordeningen. Provincies zijn hiertoe verplicht op grond van artikel 2.8 van de Waterwet. Er worden in het algemeen normen onderscheiden voor vijf vormen van grondgebruik.

Deze normen drukken de hoogst toelaatbare, statistische kans op wateroverlast vanuit het oppervlaktewater uit. De normen, die van 2003 tot eind 2009 bekend stonden als werknormen op grond van het Nationaal Bestuursakkoord Water uit 2003, zijn gebaseerd op basis van de middenvariant van het klimaatscenario 2050 van het KNMI.

De enkele omstandigheid dat inundatie heeft plaatsgevonden leidt niet automatisch tot de conclusie dat het watersysteem tekortschiet. Bepalend is namelijk of het watersysteem statistisch gezien voldoende bescherming biedt.

Is het waterschap tekortgeschoten in zijn zorgplicht als waterbeheerder?

Voor de beoordeling van de vraag of het waterschap tekort geschoten is in het onderhoud van de watergangen, is van belang: of het waterschap uitvoering heeft gegeven aan zijn maaibeleid, en of het waterschap adequaat heeft gereageerd op verzoeken om eerder of extra te maaien.

Overigens kunnen er omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het waterschap eerder of extra had moeten maaien. Het waterschap hoeft echter in beginsel niet uit eigen beweging te onderzoeken of het noodzakelijk is om vervroegd te maaien (vgl. HR 9 november 2001, NJ 2002, 446).

Anticiperen op weerwaarschuwingen

De rechtbank stelt in deze kwestie dat ook relevant is dat weerswaarschuwingen kort van tevoren (maximaal 24 uur) gegeven worden. Bovendien is dan niet duidelijk waar de neerslag zal vallen en in welke hoeveelheid.

Dit alles overwegend, zorgt voor de conclusie van de rechtbank dat het waterschap zijn zorgplicht niet heeft geschonden. Dit met betrekking tot het onderhouden van de watergangen, het op peil houden van het water of het vermeend niet-anticiperen op extreem weer.

Conclusie

Elke situatie is verschillend. Daarom dient, aan de hand van de ontwikkelde maatstaven, door de Hoge Raad te worden beoordeeld of extra maatregelen genomen (hadden) moeten worden. Of niet.

Hoe ver een onderhoudsplicht gaat hangt van verschillende factoren af. Maar een zekere beleidsvrijheid kan het waterschap niet worden ontzegd.

Zorgplicht van waterschappen bij beregening van landbouwgrond

In mijn volgende blog ga ik verder in op de zorgplicht van waterschappen met betrekking tot de kwaliteit van water dat agrariërs gebruiken voor hun landbouwgrond.

Wat is de positie van het waterschap als er sprake zou zijn van schade aan bijvoorbeeld planten van derden door het gebruik van verontreinigd water?

Vragen?

Heb je vragen met betrekking tot zorgplichten van waterschappen? Neem dan contact op met José Jochemsen-Vernooij.