Strikte uitleg planregels: ‘uitsterfregeling’ of ‘uitsterfconstructie’

Heeft de gemeenteraad nou eigenlijk geregeld wat hij heeft willen regelen?

De uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3827) is het signaleren waard, omdat die uitspraak maar weer eens bevestigt dat een zorgvuldige formulering van de planregels noodzakelijk is. Onze advocaat Rachid Benhadi ligt het hieronder toe.

Wat was het geval?

De gemeenteraad van Hoogeveen heeft een bestemmingsplan vastgesteld voor een deel van het stadscentrum. Het bestemmingsplan voorziet in het verdwijnen van detailhandel in de aanloopstraten naar het kernwinkelgebied met als doel de versterking van het kernwinkelgebied. Merwehave is eigenaar en verhuurder van diverse panden in het centrum van Hoogeveen. In beroep tegen het bestemmingsplan stelt Merwehave zich op het standpunt dat het vastgestelde bestemmingsplan – kort samengevat – beperkingen met zich meebrengt voor haar panden (en gronden), nu de detailhandelsfunctie moet verdwijnen. Concreet bestrijdt Merwehave het bestreden bestemmingsplan voor zover dat aan haar gronden de functieaanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfregeling’ toekent. Deze functieaanduiding brengt met zich mee dat detailhandel – anders dan in het vorige bestemmingsplan – niet langer is toegestaan. Merwehave voert verschillende inhoudelijke beroepsgronden aan waarom de gemeenteraad de betrokken planregeling – in het bijzonder de functieaanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfregeling’ – niet mocht vaststellen. De gemeenteraad heeft inhoudelijk verweer gevoerd en zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat de bestreden planregeling wel degelijk houdbaar is.

Wat overweegt de Afdeling?

De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van Merwehave. De Afdeling constateert namelijk dat de gemeenteraad helemaal niet heeft geregeld wat hij had willen regelen en dat de door Merwehave gevreesde beperkingen zich niet kunnen voordoen. Om dit goed te kunnen begrijpen, is het goed om de systematiek van de door de gemeenteraad vastgestelde planregeling te begrijpen. Deze is – kort samengevat – als volgt.

De gronden van Merwehave zijn bestemd als ‘Gemengd – 1’. Ook is de functieaanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfregeling’ aan haar gronden toegekend. In de bestemmingsomschrijving van de bestemming ‘Gemengd – 1’ staat vervolgens dat detailhandel (met inbegrip van supermarkten) uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de gronden met de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfregeling’. Tot zo ver gaat het goed. Immers, op de gronden van Merwehave mag gelet op de aangehaalde bestemming en functieaanduiding detailhandel plaatsvinden. De crux zit echter in een specifiek gebruiksverbod dat in de planregels is opgenomen. Dit specifieke gebruiksverbod citeer ik hierna (let vooral even op de vetgedrukte woorden):

“Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:

a. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van de uitoefening van zelfstandige detailhandel, met uitzondering van detailhandel ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfregeling’, met dien verstande dat:

1. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfconstructie’, als bedoeld in lid 5.1 onder a, niet mag worden hervat indien dit gebruik gedurende een onafgebroken periode van ten minste 1 jaar gestaakt is geweest.”

Kortom: het doel van bovenstaande regeling – althans dat is wat de gemeenteraad heeft beoogd – is dat detailhandel mag worden voortgezet, maar op het moment dat het gebruik van gronden voor detailhandelsdoeleinden een jaar of langer is gestaakt, dan mag het gebruik voor detailhandelsdoeleinden niet meer worden hervat.

De Afdeling constateert dat bovenstaande planregeling niet regelt wat de gemeenteraad heeft willen regelen. In het hierboven geciteerde specifieke gebruiksverbod wordt gesproken over de functieaanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfconstructie’, maar hier zou om te regelen wat de raad heeft beoogd ‘uitsterfregeling’ in plaats van ‘uitsterfconstructie’ moeten staan. Aangezien de aanduiding ‘specifieke vorm van gemengd – uitsterfconstructie’ niet in de bestemmingsomschrijving noch de verbeelding voorkomt, is deze aanduiding zonder betekenis. Dit betekent – zo concludeert de Afdeling – dat het gebruiksverbod helemaal geen gevolgen heeft voor de gronden van Merwehave.