Uitsluitsel Afdeling overgangsrecht Omgevingswet bij handhavingsbesluiten

Op 3 juli 2024 heeft de Raad van State met het oog op de rechtsvorming en de rechtspraktijk een richtinggevende uitspraak gedaan over het overgangsrecht Omgevingswet bij handhavingsbesluiten (ABRvS 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645). Daarbij is ook een stroomschema opgesteld met een schematische weergave van het overgangsrecht. Het betreft een zaak over een paardenhouderij die heeft verzocht om handhavend op te treden tegen paardenhouderijen op 26 andere percelen wegens strijd met het geldende bestemmingsplan. De praktijk heeft reikhalzend naar deze uitspraak uitgekeken, omdat de wet en wetsgeschiedenis niet uitblinken in duidelijkheid. In dit blog worden de vijf belangrijkste aandachtspunten op een rij gezet.

1. Toepasselijk recht bij wijziging van de materiële normstelling

Artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) bevat specifiek overgangsrecht voor bestuurlijke sanctiebesluiten. Als hoofdregel geldt, dat oud recht van toepassing is als vóór 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie is opgelegd.

De Afdeling oordeelt in r.o. 16 van de uitspraak van 3 juli 2024, dat als na 1 januari 2024 de materiële normstelling is gewijzigd (lees: er is onder nieuw recht geen sprake meer van een overtreding) ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het handhavingsverzoek of het bestuurlijk sanctiebesluit, het bestuursorgaan in het besluit op het handhavingsverzoek en/of het besluit op bezwaar moet beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt.  

Een andere uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow zou volgens de Afdeling onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd om een handelen of een nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht (de Omgevingswet) niet verplicht. Opvallend is het oordeel van de Afdeling dat als het handelen of nalaten onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, het bestuursorgaan het primaire besluit moet herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie. Als er onder nieuw recht nog steeds sprake is van dezelfde overtreding, dan blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing. Dit geldt ook voor een nieuw te nemen besluit op bezwaar in de situatie dat voor 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie was opgelegd vanwege een vermeende overtreding en de rechter daarna oordeelt dat er een gebrek kleeft aan het besluit op bezwaar over de vraag of sprake is van een overtreding (zie r.o. 19).

Deze invulling van het overgangsrecht is anders dan de wetgever lijkt te hebben bedoeld (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, blz. 493), maar sluit wel veel beter aan bij de praktijk. Het is immers niet opportuun om oud recht te (blijven) handhaven, terwijl er onder de nieuwe situatie geen overtreding meer bestaat (vgl. Rb. Oost-Brabant 12 februari 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:473, r.o. 7.3). Deze uitleg van de Afdeling is dan ook goed bruikbaar voor de praktijk.

2. Toepasselijk recht bij geschil over de vraag of sprake is van een overtreding

In r.o. 18 geeft de Afdeling uitleg over de situatie dat er een geschil over een bestuurlijk sanctiebesluit bestaat. Daarop blijft oud recht van toepassing als het bestuursorgaan dat bestuurlijk sanctiebesluit al voor 1 januari 2024 heeft opgelegd en een partij bestrijdt dat die overtreding zich voordeed.

De Afdeling merkt op dat ondanks dat mogelijk niet wordt voldaan aan het vereiste van artikel 4.23, lid 1, aanhef, van de Iw Ow dat een overtreding heeft plaatsgevonden of is aangevangen voor 1 januari 2024, een redelijke uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow met zich brengt dat oud recht van toepassing blijft op het bestuurlijk sanctiebesluit. Een andere uitleg zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, omdat het toepasselijk recht dan lopende de handhavingsprocedure kan wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Steun voor deze opvatting kan volgens de Afdeling worden gevonden in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23 van de Iw Ow (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, blz. 493) waaruit de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever blijkt om eerbiedigende werking toe te kennen aan lopende handhavingsprocedures.

3. Toepasselijk recht bij voornemen voor 1 januari 2024 en bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024

Wat ook opvalt is de uitleg van de Afdeling in r.o. 20 ten aanzien van voor 1 januari 2024 verzonden voornemens. Als het bestuursorgaan voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024.

Als het bestuursorgaan echter géén toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is het toepasselijk recht afhankelijk van het moment van het opleggen van het bestuurlijk sanctiebesluit. Heeft het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit na 1 januari 2024 opgelegd, dan is op die besluitvorming de Omgevingswet van toepassing. Is het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 opgelegd, dan is op die besluitvorming oud recht van toepassing.

Hiermee verduidelijkt de Afdeling dat het algemeen overgangsrecht uit artikel 4.5 Iw Ow voorgaat op het specifieke overgangsrecht als bedoeld in artikel 4.23 Iw Ow en het daarin opgenomen kantelmoment. Dit is anders dan lijkt te volgen uit de (op dit punt niet geheel duidelijke) wetsgeschiedenis, waarin staat dat als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen een schriftelijk voornemen tot het opleggen van een sanctiebesluit is geuit, het sanctiebesluit met toepassing van de nieuwe wettelijke regeling ‘kan’ worden opgelegd (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, blz. 493).

Ook in dit geval geldt weer, dat het bestuursorgaan moet beoordelen of de bewuste gedraging naar nieuw recht dezelfde overtreding oplevert als onder oud recht. Als dat het geval is, dan moet het bestuursorgaan op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht blijven toepassen. Wanneer de gedraging onder nieuw recht (gedeeltelijk) niet meer verboden is, dan moet het bestuursorgaan het primaire besluit herroepen per 1 januari 2024 voor zover het bestuurlijke sanctiebesluit gericht is op de niet meer verboden situatie.

4. Kantelmoment ‘opleggen’ bestuurlijke sanctie: datum besluit

De Afdeling verstaat onder het ‘opleggen van de bestuurlijke sanctie’ als bedoeld in artikel 4.23, lid 1, aanhef, van de Iw Ow, het moment waarop het bestuursorgaan besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Dat is niet het moment waarop de bestuurlijke sanctie aan de vermeende overtreder op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Deze uitleg sluit aan bij de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4.23 van de Iw Ow (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, blz. 493).

De Afdeling meent dat als de wetgever zou hebben willen aansluiten bij de datum waarop het sanctiebesluit bekend gemaakt wordt, het in de rede had gelegen dat de wetgever in de tekst van artikel 4.23 van de Iw Ow deze bewoordingen had gebruikt.

5. Handhavingsverzoeken

Bij afwijzing van een handhavingsverzoek geldt het volgende. Op een besluit waarin een voor 1 januari 2024 ingediende aanvraag om handhavend op te treden afwijst, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow oud recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.

Als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer nieuw recht, dan is de werking van het overgangsrecht volgens de Afdeling beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht dan niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen. De Afdeling verwijst hiervoor naar r.o. 16.

Bij toewijzing van een handhavingsverzoek geldt het volgende. Volgens de Afdeling zijn er in dit geval op hoofdlijnen twee situaties:

Situatie 1

Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een handhavingsverzoek heeft ingediend én het bestuursorgaan voor die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, dan wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.23 van de Iw Ow. Artikel 4.23, lid 2, van de Iw Ow bepaalt namelijk dat afdeling 4.1 (waar artikel 4.3 deel van uitmaakt) in die gevallen niet van toepassing is.

Situatie 2

Als een belanghebbende voor 1 januari 2024 een handhavingsverzoek heeft ingediend en het bestuursorgaan na 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, dan wordt het overgangsrecht geregeld door artikel 4.3 van de Iw Ow. Dan is oud recht van toepassing totdat het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden (ook al dateert het besluit van na 1 januari 2024). Artikel 4.23 van de Iw Ow is in deze situatie niet van toepassing, omdat er niet voor 1 januari 2024 een bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd.

Ook in dit geval geldt weer: als een gedraging onder oud recht wel een overtreding opleverde, maar niet of gedeeltelijk niet meer onder nieuw recht, dan is de werking van het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene vanwege de overtreding onder het oude recht niet langer gelasten de bewuste gedraging te beëindigen (zie r.o. 16).

Tot slot

Deze overzichtsuitspraak van de Afdeling is zeer waardevol voor de praktijk. Hierin wordt verduidelijkt hoe bestuursorganen moeten omgaan met herstelsanctiebesluiten die zijn genomen voor en na januari 2024, wat te doen als er onder nieuw recht (in tegenstelling tot onder het oude recht) geen sprake meer is van een overtreding, de toets in bezwaar (ex nunc), dat de besluitdatum bepalend is en hoe het volgens de Afdeling uitpakt als voor 1 januari 2024 een voornemen is verzonden.